BANTUAN LUAR NEGERI : SEBUAH POLEMIK SUMBER PEMBIAYAAN NEGARA

        I.      PENDAHULUAN

Basri dan Mulyadi (2006) mengatakan bahwa Pemerintahan Soeharto telah menerapkan sistem anggaran belanja berimbang (balance budget) yang merupakan perwujudan kesamaan antara besarnya penerimaan di satu sisi dengan pengeluaran pemerintah disisi lain, termasuk pembiayaan untuk pengeluaran rutin maupun pengeluaran pembangunan. Namun, untuk mempertahankan keseimbangan anggaran tersebut, pemerintah dengan sadar membiayai dan menopangnya dengan memilih sistem pendaan pinjaman dari luar negeri (foreign debt) sebagai cara pembiayaan (financing), baik pinjaman bilateral maupun multilateral yang kemudian melahirkan konsorsium IGGI dan kemudian CGI. Meskipun ada sederetan lain sistem pembiayaan yang dapat ditempuh, dengan lemah dan buruknya sistem manajemen utang luar negeri pemerintah saat itu, membuat Indonesia tanpa disadari masuk dalam jebakan hutang luar negeri (debt trap). Kondisi tersebut menyebabkan Indonesia mengalami krisis ekonomi yang memperlebar ketimpangan struktur ekonomi (economy disparity) nasional. Menurut Didik J. Rahbini hutang luar negeri sebenarnya tidak sesederhana bila ditinjau dalam jangka panjang. Khususnya menyangkut implementasi pemanfaatannya serta evaluasinya. Meskipun dalam jangka waktu pendek berperan sebagai injeksi, tetapi dalam jangka panjang akan menjadi beban ekonomi jika tidak digunakan secara tepat, inilah yang perlu dipikirkan yaitu sifat selektif agar pemanfaatan pendanaan baik dari segi efisiensi dan efektifitas.

      II.      Teori

Masalah hutang luar negeri sebagai sumber pembiayaan pembangunan (deficit budged) telah menjadi perdebatan klasik, baik dalam tataran teoritis maupun praktis. Dalam pemikiran Rostow, posisi hutang luar negeri dianggap sebagai the missing link dalam mata rantai pembangunan ekonomi. Dalam dunia praktis, hutang luar negeri merupakan vicious cyrcle dalam pembangunan, khususnya negara-negara berkembang. Tercatat beberapa kali dunia mengalami debt crisis yang hebat, misalnya tahun 1930-an, 1980-an, 1980-an dan 1990-an hingga saat ini.

Dalam penjelasan teori-teori konvensional, setidaknya terdapat dua teori yang dapat menjelaskan tentang urgensi hutang luar negeri bagi pembiayaan pembangunan.

a. Teori pertama mengatakan bahwa hutang luar negeri, seperti halnya investasi asing, diperlukan untuk menutup saving gap dalam terminologi kelompok Neo-Klasik.  Jadi dalam hal ini hutang luar negeri dibutuhkan karena domestic saving tidak mencukupi untuk pembiayaan pembangunan. Sebenarnya untuk menutup saving gap dapat dilakukan dalam dua bentuk, yaitu debt creating flow dan non debt creating flow. DCF dapat berupa hutang bilateral maupun multilateral, sedang NDCF berupa penanaman dan penyertaan modal seperti Foreign Direct Investment (FDI), short term capital danlong term capital. (Todaro, 1994)

b. Teori yang kedua menjelaskan fenomena hutang luar negeri dari sisi neraca pembayaran, dimana ia merupakan salah satu account pada neraca modal, yang berfungsi mengakomodasikan kepentingan neraca berjalan yang bersifat otonom. Jadi bila neraca berjalan mengalami defisit, maka akan dikompensasikan dengan hutang luar negeri dalam neraca modal. Dalam konteks ini hutang luar negeri dapat berfungsi sebagai gap filling, yaitu mengisi gap akibat defisit neraca berjalan (Ingam, 1986).

 III.        Dampak Umum Hutang Luar Negeri

Hutang luar negeri merupakan salah satu sumber pembiayaan pembangunan yang sangat signifikan bagi negara berkembang. Namun demikian, hasil studi tentang dampak hutang terhadap pembangunan ekonomi menunjukkan hasil yang berbeda-beda. Beberapa ilmuwan memperoleh kesimpulan bahwa hutang luar negeri justru telah menimbulkan perlambatan pertumbuhan ekonomi bagi negara-negara pengutang besar, sementara studi lain menyimpulkan sebaliknya-yaitu hutang luar negeri menjadi salah satu faktor yang secara signifikan mendorong pertumbuhan ekonomi negara-negara pengutang (Yudiatmaja, 2012).

Banyak negara sedang berkembang (NSB) yang kini telah masuk dalam perangkap hutang (debt trap), dan akhirnya hanyut dalam lingkaran ketergantungan hutang (debt overhang hypothesis) (Kaminsky, et.al, 1996) Dalam konteks argumentasi ini, patut dipertanyakan kembali relevansi dan urgensi hutang luar negeri dalam pembiayaan negara-negara berkembang.

IV.          Kondisi Hutang Luar Negeri Indonesia

Di era sebelum kirisis moneter 1997, Indonesia menikmati keberhasilan pembangunan ekonomi.  Hal itu tidak disadari ternyata dicapai dengan hutang, sehingga menjadi bumerang ketika Indonesia diterpa krisis pada tahun 1997. Seluruh bangunan ekonomi runtuh, perusahaan-perusahaan bangkrut, pengangguran meledak, kemisikinan meningkat, sementara beban hutang luar negeri semakin berat. Total hutang luar negeri sampai dengan Desember 1998 mencapai US$ 144, 021 milyar, terdiri atas hutang swasta US$ 83, 572 milyar (58,03%). Dengan total penduduk 202 juta jiwa, beban hutang perkapita mencapai US$ 703 pertahun. Artinya setiap bayi Indonesia yang lahir saat itu sudah memikul beban hutang sebesar US$ 303 atau sekitar Rp. 2.400.000,00 pertahun.  Dalam laporan diskusi di harian Kompas, diperkirakan Indonesia baru akan dapat membayar lunas hutangnya setelah 50 tahun. Dengan asumsi jumlah total hutang luar negeri Indonesia pemerintah dan swasta sebesar US$ 140 milyar, untuk melunasinya, rakyat Indonesia harus bekerja 24 jam sehari dengan upah Rp. 10.000,00 selama 50 tahun.

 V.          Hutang Luar Negeri dan Krisis Ekonomi Indonesia

Sistem ekonomi pada masa Orde Baru sebenarnya dilakukan bukan berdasarkan sistem mekanisme pasar yang sehat dan betul-betul terbuka. Unsur perencanaan negara yang terpusat cukup menonjol sehingga pilihan-pilihan industri tidak berjalan berdasarkan signal-signal pasar, yang obyektif – rasional.  Perencanaan ekonomi tersentralisasi yang berkombinasi dengan jeratan kelompok kepentingan di lingkaran pusat kekuasaan dan elite pemerintahan telah menjadi pola (patern) utama dari desain kebijakan ekonomi.

Faktor hutang luar negeri dalam rancangan pembangunan ekonomi tersebut telah menyebabkan dampak negatif tidak hanya dari sisi teknis kemampuan membayar kembali, negatif outflow dan debt service ratio yang melampaui batas wajar. Dampak desain kebijakan hutang luar negeri tersebut telah menyodok aspek-aspek non ekonomi, terutama kerusakan birokrasi,iklim usaha, perburuan rente, inefisiensi, dan sebagainya. Kerusakan aspek non ekonomi ini, baik kelembagaan maupun perilaku aktor-aktor ekonomi, jauh lebih besar biaya sosialnya daripada aspek ekonomi itu sendiri.

Transaksi hutang luar negeri pemerintah telah menjadi bencana bagi perekonomian nasional ketika terbukti dari akumulasi yang besar dari pembayaran cicilan pokok dan bunganya. Aliran modal keluar melalui transaksi hutang ini telah menyebabkan kehilangan kesempatan investasi (oppurtunity lost) sehingga daya dorong fiskal secara langsung dari tahun ke tahun mengalami penurunan. Kebanyakan penerimaan pemerintah dari pajak masuk ke dalam pengeluaran rutin, yang kebanyakan dipakai untuk membayar hutang luar negeri. Kebijakan hutang luar negeri Indonesia akhirnya memang menjadi catatan sejarah ekonomi yang buruk dan sekaligus dapat dicatat sebagai suatu kecelakaan sejarah.

VI.              Kesimpulan dan Saran

Pembangunan yang dilakukan oleh suatu negara pada dasarnya dibiayai dari sumber penerimaan dalam negeri dan luar negeri. Sumber penerimaan dalam negeri berasal dari pajak, hasil pengelolaan sumber daya alam dan laba BUMN. Sedangkan penerimaan luar negeri dapat berupa utang, bantuan dan hibah dari negara lain atau organisasi seperti IMFdan World Bank. Secara teoritis negara yang stabil akan membiayai pembangunannya dari sumber dalam negeri, bukan bantuan luar negeri. Namun, bantuan luar negeri bagi negara seperti Indonesia menjadi komponen yang sangat penting sebagai sumber pembiayaan pembangunannya. Pinjaman luar negeri dipandang oleh beberapa pakar sebagai hal  yang positif karena bukan berupa sumber pendanaan yang memberatkan rakyat dari segi beban pajak, namun jika tidak dilakukan dengan hati-hati akan menjadi hutang luar negeri yang tidak terkontrol dan menyebabkan negara terperangkap dalam jebakan hutang (debt trap) yang pada akhirnya justru memperlambat laju pembangunan.

Defisit anggaran terjadi tidak saja karena semakin berkurangnya penerimaan yang diperoleh oleh Pemerintah tetapi juga disebabkan oleh membengkaknya pengeluaran yang harus disisihkan untuk membayar hutang luar negeri pemerintah kepada negara-negara dan lembaga kreditor asing. Untuk itu negosiasi ulang dan rescheduling utang luar negeri harus menjadi prioritas pemerintah untuk mengurangi defisit anggaran sebagai akibat dari membengkaknya pengeluaran akibat kewajiban membayar utang luar negeri beserta bunganya setiap tahun. Perlu adanya kebijakan dalam pemanfaatan sumber-sumber pendanaan luar negeri agar tidak menimbulkan permasalahan baru dalam proses pembangunan terutama yang menyangkut masalah pengembalian pinjaman atau pemanfaatan sumber-sumber dana luar negeri untuk meningkatkan efisiensi dan efektifitas serta produktifitas kegiatan perekonomian rakyat yang berimplikasi pada peningkatan kesejahteraan rakyat. Selain itu pemanfaatan sumber dana luar negeri tersebut hendaknya dipertimbangkan pula ddampaknya pada pemeliharaan kestabilan perekonomian secara makro, khususnya inflasi dan neraca pembayaran.

Di samping itu, pemerintah perlu mengingat bahwa sumber dana luar negeri hanyalah bersifat sementara untuk menutupi kebutuhan akan sumber-sumber pendanaan pembangunan. Untuk itu kemandirian dalam memenuhi kebutuhan pembiayaan pembangunan tersebut harus terus ditingkatkan dari tahun ke tahun dengan meningkatkan sumber-sumber dana dalam negeri yang tersedia.

Daftar Pustaka

__________ dan Adi Sasono, “. Modal Asing, Beban Hutang Luar Negeri Dan Ekonomi Indonesia”, LSP dan UI Press, Jakarta 1987.

Alesina, Alberto dan David Dollar. 2000.“Who Gives Foreign Aid to Whom and Why”. Journal of Economic Growth 5(March): 33-63.

Basri, Yuzwar Zainul dan S, Mulyadi. 2006. Strategi dan Proses Pengurangan Defisit Anggaran pemerintah. Jurnal informasi, perpajakan, akuntansi dan keuangan publik. Vol.1, No. 1, Januari 2006 Hal. 47-58

Bell, M. , B. R. Larson. And L. E. Westphal. 1984. Assessing the Performance of infant Industries. World Bank Staff Working Papers. Number 666. The World Bank. Washington, D. C.

Boediono. 2009. Ekonomi Indonesia, Mau ke Mana? : Kumpulan Esai Ekonomi. PT. Gramedia. Jakarta.

Ingam, James C. International Economic, John Wiley and Sons, New York, 1986.

Kaminsky, Graciela L dan Alfredo Preiera, The Debt Crisis: Lessons of the 1980s for 1990s,  Journal of Development Economics, Vol. 50, 1996

Sachs, Jeffrey D. (editor). 1989.Developing Country Debt and Economic Performance: The International Financial System (Volume 1). Chicago: University of Chicago Press.

Tarmidi, Lepi T. dan Muliadi Widjaya, “Tinjauan Triwulanan Perekonomian Indonesia”, Ekonomi Keuangan Indonesia, Vol. XLVIII, No. 4. 2000.

Todaro, Michel P. Economic Development, 5th Edition, Longman Publishing, New York, 1994

Yudiatmaja, Wayu Eko. 2012. Jebakan Utang Luar Negeri bagi Beban Perekonomian dan pembangunan Indonesia.Jurnal Ilmiah Administrasi Publik dan Pembangunan, Vol.3, No.1, Januari – Juni 2012